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江西省试点政执法免罚清单制度 是一场有“温度”的执法变革

来源：江西日报 • 2021-08-20 16:08:03

“最美小区”“最值得信赖品质大盘”“最佳品质楼盘”……近日上饶市某房地产企业因在楼盘宣传彩页上使用违法宣传广告语被举报，给自己惹来了麻烦：涉嫌违反广告法，面临20万元以上100万元以下处罚。

在收到12315投诉举报中心转办单后，上饶市市场监督管理局执法稽查队迅速展开执法检查，发现该企业属首次违法违规，违法广告发布时间短，事发后，企业积极配合调查取证，按要求认真整改，最终依据免罚清单，决定对其免于行政处罚。

法治是最好的营商环境。今年以来，江西试点多领域行政执法免罚清单制度，探索建立市场主体轻微违法行为容错纠错机制，一场有温度的执法变革正在进行。

免罚清单，行政执法新举

6月30日，上饶市司法局牵头梳理并下发了轻微违法违规行为免罚清单，对于符合清单所列的87种轻微违法违规行为，免予行政处罚。

免罚清单涉及市场监管、生态环境、农业农村、文广新旅、交通运输、应急管理等具有行政处罚权的6个行政执法部门，所确立的免罚事项，均与企业日常经营和群众生活息息相关。

去年以来，新冠肺炎疫情给经济社会发展带来较大冲击，围绕坚持包容审慎监管、营造良好营商环境、助力企业渡过难关，多地结合当地实际，纷纷出台免罚清单制度。

新余率先行动，“打包”对37项轻微违法行为事项不予处罚，要求行政执法部门坚持处罚与教育相结合的原则，通过批评教育、指导约谈等措施，促进经营者依法合规经营。

南昌将重点放在市场监管领域，出台轻微违法违规行为免罚清单，大力推行精准执法、柔性执法，鼓励当事人主动纠错、自我纠错、主动消除或减轻社会危害，让行政执法更有温度。

在宜春、九江等地，执法部门依据免罚清单，一方面运用政策辅导、行政建议、警示告诫等柔性执法方式，将亲商理念融入对企业的行政指导;另一方面准确把握法治底线，对于触及安全底线、环保底线、食品安全等恶意违法行为，严肃查处问责。

“免罚清单的落地，在减少执法争议、显著提升执法效能的同时，也为各地优化营商环境助了力。”省司法厅行政执法协调监督处副处长付华表示。

精细化执法，让企业“初”错就改

什么样的违法行为属于“轻微违法”行为?如何厘清“轻微违法”的界限?为解决这些问题，免罚清单出台前，南昌市司法部门与行政部门一道，对近年来的行政处罚案例进行了深入调研。

“通过调研我们发现，很多轻微违法行为的主体都是中小企业和创新型企业，这些企业大都‘初出茅庐’，合规意识较弱，初次违法多是无心之失，严格处罚难免对其经营发展带来负面影响。”南昌市司法局有关负责人介绍。

为此，他们仔细梳理了行政处罚法中“不予行政处罚”的通行规定，以及行业单行法律法规的相关规定，在广泛听取企业意见建议的基础上，对违法行为进行精细划分，形成免罚清单。

“清单的核心，就是行政处罚裁量中‘不予处罚情形’的具体化、明确化。”付华介绍，各地清单均紧扣免罚三个要件：初次违法、危害后果轻微、违法行为人及时改正。指向也非常明确：按照宽严相济的思路，坚持过罚相当和综合裁量的原则，引导企业“初”错就改，促进企业守法诚信经营，实现行政执法的法律效果和社会效果相统一。

在一线执法多年的上饶市市场监督管理局执法稽查大队队员周志翔眼里，免罚清单的出台，不仅意味着行政执法由刚性监管向差异化监管、柔性监管、适度监管转变，更是对执法人员的“减负、松绑”。

“虽然‘不予处罚’是行政机关依法拥有的裁量权之一，但在执法实践中，由于缺乏明确的指引依据，执法者担心被扣上‘不作为’的帽子，对轻微违法行为大多按照某一单行行政法规确定的最低处罚内容进行处罚。”周志翔说，免罚清单从制度层面给一线执法人员增添了底气，让执法人员敢于也愿意给企业免罚，既遵循了法律精神，又做到了宽严相济、刚柔并施、法理相容。

“免罚”不“免责”，加强执法痕迹化管理

对违法行为“网开一面”，是否意味着“法外开恩”?会不会纵容违法，甚至积小错酿大祸?这是免罚清单制度推出以来，很多人的疑惑。

“免罚清单并不是免责清单。”付华告诉记者，免罚仅仅是免除行政处罚，而市场主体本身应履行的纠正违法行为、消除影响等责任仍在。行政机关仍需要采用责令改正、行政告诫、行政约谈、行政指导等柔性措施进行纠正教育，促进其提高合规意识，开展守法经营。对此，免罚清单也予以了明确规定。

此外，为让免罚清单“赏罚分明”，避免“一免了之”，执法部门在办案过程中形成的《免罚通知书》《责令改正通知书》《案件调查终结报告》都将内部留档，作为日后监管执法的依据。对于免于处罚的市场主体在首次免罚后“明知再犯”，监管部门将从严从重查处。

新举措也倒逼执法部门严格界定“罚”与“不罚”的标准，不断提升执法精细化水平。

据了解，免罚清单出台以来，上饶市市场监管、消防、文化旅游、生态环境等部门均制定了免罚清单实施指导文件，进一步规范执法流程、明确具体职责。在南昌、九江，执法痕迹化管理进一步加强，行政执法人员根据实际情况，采用音像记录方式记录执法全过程，确保履职尽责有据可查和可回溯管理。

人性化、精细化执法所带来的正面效应不断显现。有的企业扩充了合规审查内容，有的企业聘请了法律顾问。很多企业表示，免罚清单提升了企业的法治获得感，投资兴业更安心、更有信心。

“下一步，我们将总结推广试点地区的好经验、好做法，进一步推动免罚清单扩展到更多领域、更多地区，为中小企业、新业态、创新型企业提供更加宽容的发展环境。”付华说。(记者 杨 静)

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